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Anmerkung zu:BVerwG 4. Senat, Urteil vom 07.12.2017 - 4 CN 7/16
Autor:Prof. Dr. Ferdinand Kuchler, RA
Erscheinungsdatum:15.03.2018
Quelle:juris Logo
Normen:§ 144 VwGO, § 29 BBauG, § 10 BauNVO, § 11 BauNVO, § 12 BBauG, § 9 BBauG, § 1 BauNVO, § 8 BauNVO, § 1 BBauG
Fundstelle:jurisPR-UmwR 3/2018 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Ferdinand Kuchler, RA
Dr. Martin Spieler, RA
Zitiervorschlag:Kuchler, jurisPR-UmwR 3/2018 Anm. 1 Zitiervorschlag

Anforderungen an die Festsetzung von Emissionskontingenten nach der DIN 45691 gemäß § 1 Abs. 4 BauNVO



Leitsätze

1. Werden für ein Baugebiet nach § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO Emissionskontingente festgesetzt, wird das Gebiet nur dann im Sinne der Vorschrift gegliedert, wenn es in einzelne Teilgebiete mit verschieden hohen Emissionskontingenten zerlegt wird.
2. Die Wirksamkeit einer gebietsübergreifenden Gliederung von Gewerbegebieten nach § 1 Abs. 4 Satz 2 BauNVO ist davon abhängig, dass ihr ein darauf gerichteter planerischer Wille der Gemeinde zugrunde liegt, der in geeigneter Weise im Bebauungsplan selbst oder seiner Begründung dokumentiert worden ist.



A.
Problemstellung
Im Dezember 2006 wurde die DIN 45691 „Geräuschkontingentierung“ veröffentlicht. In der DIN 45691 heißt es, die Norm lege „Verfahren und eine einheitliche Terminologie als fachliche Grundlagen zur Geräuschkontingentierung in Bebauungsplänen beispielhaft für Industrie- oder Gewerbegebiete und auch für Sondergebiete fest“ und gebe „rechtliche Hinweise für die Umsetzung“.
In der Rechtsprechung ist grundsätzlich geklärt, dass solche Geräuschkontingente in Bebauungsplänen festgesetzt werden können. Allerdings hat das BVerwG bereits in seinem Urt. v. 18.12.1990 (4 N 6/88) entschieden, dass als Rechtsgrundlage für solche Festsetzungen nicht § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB, sondern nur § 1 Abs. 4 BauNVO in Betracht kommt. Diese Urteil erging zwar noch zu den damals (nur) in der DIN 18005-1 „Schallschutz im Städtebau“ angesprochenen sogenannten flächenbezogenen Schallleistungspegeln. Bei diesen handelte es sich jedoch jedenfalls im Wesentlichen um das gleiche Instrumentarium wie bei Emissionskontingenten mit sogenannten immissionswirksamen flächenbezogenen Schallleistungspegeln i.S.d. DIN 45691 (vgl. dazu im Einzelnen Storr, Emissionskontingentierung nach DIN 45691 und ihre Anwendung im Genehmigungsverfahren, Lärmbekämpfung Band 5 (2010) Nr. 5, Satz 196 ff.). Dass auch Emissionskontingente nach der DIN 45691 (nur) auf der Grundlage des § 1 Abs. 4 BauNVO festgesetzt werden können, ist jedoch ebenfalls geklärt (vgl. BVerwG, Urt. v. 02.10.2013 - 4 BN 10/13 Rn. 8).
Nicht nur aber insbesondere auch die Verweisung auf diese Rechtsgrundlage hat bei der Festsetzung von Emissionskontingenten zu zahlreichen schwierigen – immissionsschutzfachlichen und rechtlichen – Fragen geführt, die die Obergerichte und das BVerwG bereits häufig beschäftigt haben. Die Schwierigkeit der Materie zeigt auch der Umstand, dass das BVerwG den Obergerichten in seinen Entscheidungen mehrfach widersprochen hat. So auch im Urt. v. 07.12.2017, in dem es um zwei bislang höchstrichterlich nicht entschiedene Einzelfragen bei der Festsetzung von Emissionskontingenten ging. Allerdings sind auch mit dieser Entscheidung mitnichten alle Fragen im Zusammenhang mit der Festsetzung von Emissionskontingenten geklärt. Im Gegenteil hat diese Entscheidung sogar mehrere neue Fragen aufgeworfen.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Das BVerwG hat über eine vom VGH München in dessen Normenkontrollurt. v. 28.07.2016 (1 N 13.2678) wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Revision entschieden. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens war ein Bebauungsplan, der ein eingeschränktes Gewerbegebiet (GEe) festsetzte. Der Bebauungsplan wurde mit dem Ziel aufgestellt, die Voraussetzungen für die Errichtung (nur) eines Gewerbecenters (Büro- und Geschäftshaus) zu schaffen. Auf der Grundlage einer schalltechnischen Untersuchung wurden im Bebauungsplan Emissionskontingente je m2 Grundstücksfläche bei einer emittierenden (Gesamt-)Fläche von 4602 m2 festgesetzt; außerdem wurden für einige Emissionsorte Zusatzkontingente festgesetzt.
Der VGH München hat den Bebauungsplan für unwirksam erklärt, weil der Festsetzung des bzw. der Emissionskontingente die Rechtsgrundlage fehle. Die Emissionskontingente seien für die gesamte im Bebauungsplan festgesetzte Grundfläche festgesetzt worden. Da der Bebauungsplan (auch) keine Regelung enthalte, wie das (gesamte) Emissionskontingent den in den einzelnen Geschossen des Gewerbecenters zulässigen Betrieben und Anlagen zugeordnet werde, scheide § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO als Rechtsgrundlage aus, weil dieser nur eine Gliederung nach dem jeweiligen Lärmverhalten der im jeweiligen Baugebiet zulässigen Betriebe und Anlagen erlaube. Die Festsetzung eines Summenpegels für mehrere Betriebe oder Anlagen sei unzulässig, weil mit ihm keine Nutzungsart, insbesondere nicht das Emissionsverhalten als „Eigenschaft“ von Anlagen oder Betrieben i.S.d. § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO, festgesetzt werde. Es fehle eine Bindung an ein den einzelnen Betrieb beschreibendes Kriterium, wie beispielsweise die in den Geschossen (des geplanten Gewerbecenters) in Anspruch genommene Fläche. Zwar könne die Gliederung eines Baugebiets ausnahmsweise entbehrlich sein, wenn nach den Festsetzungen des Bebauungsplans auf den betreffenden Grundstücksflächen nur ein einziger Betrieb oder eine einzige Anlage zulässig sei, weil sich so das Problem der Zurechenbarkeit nicht stelle. Entsprechende Festsetzungen enthalte der Bebauungsplan jedoch nicht; vielmehr könnten sich in dem festgesetzten Baugebiet innerhalb des zulässigen Gebäudekomplexes in den verschiedenen Geschossen mehrere unterschiedliche Betriebe oder Anlagen ansiedeln.
Der VGH München war allerdings der Auffassung, eine ausdrückliche Festsetzung der zulässigen Nutzungen in den verschiedenen Geschossen nach § 1 Abs. 7 BauNVO i.V.m. § 1 Abs. 4 und 5 BauNVO und die Festsetzung von Emissionskontingenten für die einzelnen Geschosse erscheine denkbar, was jedoch ebenfalls nicht erfolgt war. Auch eine Neuplanung mit einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan komme in Betracht. Demgegenüber erscheine ein vollständiger Verzicht auf die Festsetzung von Emissionskontingenten nicht geeignet, den durch den Bebauungsplan ausgelösten Lärmkonflikt mit der benachbarten Wohnbebauung zu lösen.
Das BVerwG hat die Revision gegen das Urt. d. VGH München zwar (gemäß § 144 Abs. 4 VwGO) zurückgewiesen, weil es sich im Ergebnis als richtig darstelle. Der Auffassung des VGH München zu den Voraussetzungen der Zulässigkeit der Festsetzung von Emissionskontingenten hat das BVerwG jedoch in mehrfacher Hinsicht widersprochen:
Zum einen handle es sich bei den im streitgegenständlichen Bebauungsplan festgesetzten Emissionskontingenten nicht um unzulässige Summenpegel. Der VGH München habe seinen Blick unzulässig auf die einzelnen Betriebe verengt, die im geplanten Gewerbecenter Aufnahme finden sollten und deshalb übersehen, dass mit den festgesetzten Emissionskontingenten das Emissionsgeschehen des Gewerbecenters als Eigenschaft einer Anlage gelenkt werde. Maßgeblich sei insoweit der planungsrechtliche Begriff der baulichen Anlage i.S.d. § 29 Abs. 1 BauGB. Dass das geplante Gewerbezentrum hieran gemessen eine bauliche Anlage sei, unterliege keinen Zweifeln. Der Umstand, dass die Anlage mehrere Betriebe aufnehmen solle, stehe der Anwendung des § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO nicht entgegen. Die Bestimmung erlaube es, eine (bauliche) Anlage anstelle oder neben Betrieben als Bezugspunkt zu wählen. Mit der Behandlung des Gewerbecenters als eine Anlage sei das Problem der Zurechenbarkeit der Emissionskontingente gelöst. Richtig sei, dass sich die Frage der Zuordnung von Lärmrechten nicht stelle, wenn der Bebauungsplan nur ein einziges Vorhaben zulasse. Wie die Lärmrechte unter mehreren Nutzern des Vorhabens verteilt würden, sei nicht mehr Sache der Gemeinde sondern diejenige des Vorhabenträgers.
Im Ergebnis sei die Annahme des VGH München gleichwohl richtig, dass § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO als Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Emissionskontingente ausscheide. Denn es fehle an der von der Vorschrift vorausgesetzten internen „Gliederung“ des Baugebiets. Diesem Tatbestandsmerkmal werde nur Rechnung getragen, wenn das Baugebiet in einzelne Teilgebiete mit verschieden hohen Emissionskontingenten zerlegt werde. Die Festsetzung eines einheitlichen Emissionskontingents für das gesamte Baugebiet sei von der Ermächtigungsgrundlage des § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO nicht gedeckt. Es werde dieser Vorschrift nicht gerecht, wenn (bereits) die „gedankliche Unterteilung“ des Plangebiets in 1 m2 große Teilflächen gleicher Geräuschemission als Gliederung verstanden werde. Die Vorschrift ermögliche (nur) eine räumliche Zuteilung von Emissionsrechten, nicht aber deren das gesamte Baugebiet erfassende Beschränkung. Die Voraussetzung für eine baugebietsübergreifende Gliederung gemäß § 1 Abs. 4 Satz 2 BauNVO, dass neben dem emissionskontingentierten Gewerbegebiet noch (mindestens) ein Gewerbegebiet als Ergänzungsgebiet vorhanden sei, in welchem keine Emissionsbeschränkungen gelten, gelte entsprechend für die interne Gliederung nach § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO. Mache eine Gemeinde von dieser Norm Gebrauch und verzichte auf eine baugebietsübergreifende Gliederung, müsse gewährleistet bleiben, dass vom Typ her nicht erheblich belästigende Gewerbegebiete aller Art im Gewerbegebiet ihren Standort finden könnten. Dies bedeute, dass es in einem nach § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO intern gegliederten Baugebiet ein Teilgebiet ohne Emissionsbeschränkung oder, was auf dasselbe hinauslaufe, ein Teilgebiet geben müsse, das mit Emissionskontingenten belegt sei, die aber jeden nach § 8 BauNVO zulässigen Betrieb ermöglichten. Geschuldet sei dies dem Umstand, dass auch bei Anwendung des § 1 Abs. 4 BauNVO die allgemeine Zweckbestimmung der Baugebiete zu wahren sei.
Die vom VGH München auf der Grundlage des § 1 Abs. 7 i.V.m. § 1 Abs. 4 und 5 BauNVO für denkbar gehaltene Zuweisung von Emissionskontingenten für jedes Geschoss sei rechtlich nicht möglich. § 1 Abs. 7 BauNVO ermächtige nicht zu einer vertikalen Gliederung nach den Eigenschaften von Betrieben und Anlagen. Auch § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO könne insoweit nicht als Rechtsgrundlage dienen. Da die Regelung zur Gliederung von „Baugebieten“ berechtige und ein Baugebiet (nach der Regelung in § 1 Abs. 2 BauNVO) aus den für die Bebauung vorgesehenen „Flächen“ bestehe, lasse sie nur eine horizontale Gliederung zu.
Über die fehlende interne Gliederung des Baugebiets könne vorliegend auch § 1 Abs. 4 Satz 2 BauNVO nicht hinweghelfen. Für die Anwendung dieser Vorschrift reiche es nicht aus, dass die Gemeinde zum maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses über wenigstens ein festgesetztes Gewerbegebiet verfügt habe, das mit keiner Geräuschkontingentierung oder (nur) einer Geräuschkontingentierung belegt sei, die jeden nach § 8 BauNVO zulässigen Betrieb ermögliche. Vielmehr hänge die Wirksamkeit einer gebietsübergreifenden Gliederung nach § 1 Abs. 4 Satz 2 BauNVO zusätzlich davon ab, dass ihr auch ein darauf gerichteter planerischer Wille der Gemeinde zugrunde liege. Dies müsse der Plangeber in geeigneter Weise im Bebauungsplan selbst oder in seiner Begründung dokumentieren, was im zu beurteilenden Fall aber nicht erfolgt sei.


C.
Kontext der Entscheidung
In der Sache ist unbestritten, dass mit der Festsetzung von Emissionskontingenten verschiedene positive (städtebauliche) Ziele erreicht werden können. Im Vordergrund steht die damit verbundene Rechtssicherheit sowohl für die Gewerbebetriebe im Gewerbegebiet als auch für deren (schutzbedürftige) Nachbarschaft. Denn durch die Festsetzung von Emissionskontingenten wird bereits auf der Ebene des Bebauungsplans sichergestellt, dass die maßgeblichen Immissionsrichtwerte (der TA Lärm) an allen Immissionsorten (sicher) eingehalten werden. Die Gewerbebetriebe haben damit eine eindeutige Vorgabe, wie viel Lärm sie emittieren dürfen. Und die Nachbarschaft ist vor unzumutbaren Lärmimmissionen geschützt. Diese Rechtssicherheit bleibt auch dann erhalten, wenn es in der Nachbarschaft zu Veränderungen kommen soll, insbesondere in Gestalt von „heranrückender“ Wohnbebauung. Ein solches Heranrücken ist dann unzulässig, wenn die festgesetzten Emissionskontingente damit eingeschränkt werden.
Eine wietere wesentliche Funktion von Emissionskontingenten besteht in der auch im Urt. d. BVerwG vom 07.12.2017 angesprochenen „Verteilung von Lärmrechten“. Durch die Festsetzung von Emissionskontingenten kann verhindert werden, dass der erste Gewerbebetrieb, der sich in dem (neu festgesetzten) Gewerbegebiet ansiedelt, die Immissionsrichtwerte der TA Lärm in der Nachbarschaft ganz ausschöpft. Dies schließt die Ansiedlung weiterer Gewerbebetriebe in dem Gewerbegebiet nach den maßgeblichen Regelungen der TA Lärm in Nr. 3.2.1 Abs. 2, 3 und 4 zwar nicht vollständig aus; dies aber nur unter der Voraussetzung, dass die nach der TA Lärm maßgebliche Gesamtbelastung an den jeweiligen Immissionsorten dadurch um nicht mehr als 1 db(A) überschritten wird. Dies ist (jedenfalls in der Regel) nur dann der Fall, wenn die von diesen weiteren Anlagen ausgehende Zusatzbelastung die Immissionsrichtwerte der TA Lärm um mindestens 6 db(A) unterschreitet, wobei auch diese Unterschreitung jedenfalls in der Regel nur ausreicht, wenn nicht mehr als vier weitere Gewerbebetriebe hinzukommen (vgl. zu diesen fachlichen Zusammenhängen ebenfalls Storr, Lärmbekämpfung Band 5 (2010) Nr. 5, S. 196 und Feldhaus/Tegeder in: Feldhaus, BImSchG, Kommentar, Stand: 9/2016, Nr. 3 Rn. 22 ff. und Fn. 27 mit weiteren Nachweisen). Die Festsetzung von Emissionskontingenten sichert demgegenüber eine gleichmäßige, jedenfalls aber die von der Gemeinde gewollte, Verteilung von „Lärmrechten“ und verhindert ein „Windhundrennen“.
Warum scheitern Bebauungspläne trotz dieser in der Sache für alle Beteiligten bzw. Betroffenen grundsätzlich positiven Konsequenzen gleichwohl immer wieder an der Festsetzung von Emissionskontingenten, wie im hier besprochenen Fall des BVerwG? Die Antwort auf diese Frage liegt in der Rechtsgrundlage, die – nach der insoweit ständigen und einhelligen Einsicht der Rechtsprechung, die bereits zitiert wurde – das Gesetz für diese Festsetzungen nur zur Verfügung stellt, nämlich § 1 Abs. 4 BauNVO und nicht § 9 Abs. Nr. 24 BauGB. Dies gilt jedenfalls für in herkömmlichen Bebauungsplänen festgesetzte Gewerbe- und Industriegebiete. Auf (eventuelle) Besonderheiten in Sondergebieten und bei vorhabenbezogenen Bebauungsplänen ist sogleich zurückzukommen.
§ 1 Abs. 4 Satz 1 BauNVO lässt (nur) die Gliederung von Baugebieten und nur nach Maßgabe der dort im Einzelnen geregelten Parameter zu. § 1 Abs. 4 Satz 2 BauNVO bestimmt, dass die entsprechenden Festsetzungen auch für mehrere Gewerbegebiete einer Gemeinde im Verhältnis zueinander getroffen werden können. Diese Vorschriften, deren Bedeutung sich bereits nach ihrem Wortlaut nicht ohne weiteres erschließt, werfen gerade auch als Rechtsgrundlage für die Festsetzung von Emissionskontingenten zahlreiche Fragen auf, die bis zum heutigen Tag nicht geklärt sind; soweit sie geklärt sind, führen sie zu einer in der Sache nicht gerechtfertigten Erschwernis bei der Festsetzung von Emissionskontingenten. Diese Anmerkung ist nicht der geeignete Ort, den gesamten Stand der Dogmatik der Festsetzung von Emissionskontingenten widerzugeben oder gar weiterzuentwickeln. Ohne Anspruch auf Vollständigkeit sollen aber folgende bislang ungeklärte Fragen zusammengefasst werden:
Wie das BVerwG in seinem Urt. v. 07.12.2017 nochmals bestätigt hat, setzt die Festsetzung von Emissionskontingenten auf der Grundlage des § 1 Abs. 4 BauNVO in Gewerbe- und Industriegebieten immer eine – und zwar horizontale – interne Gliederung des Baugebiet voraus, wenn nicht von der Möglichkeit des § 1 Abs. 4 Satz 2 BauNVO, also der baugebietsübergreifenden Gliederung, Gebrauch gemacht wird. Was aber gilt in Sondergebieten? Die Frage stellt sich, denn gemäß § 1 Abs. 3 Satz 3 BauNVO finden bei der Festsetzung von Sondergebieten die Vorschriften über besondere Festsetzungen (auch) nach § 1 Abs. 4 BauNVO keine Anwendung. Gleichwohl steht die Rechtsprechung auf dem Standpunkt, Emissionskontingente könnten auch in Sondergebieten festgesetzt werden; Rechtsgrundlage dort sei § 11 Abs. 1 und Abs. 2 BauNVO (OVG Münster, Urt. v. 09.11.2012 – 2 D 63/11.NE Rn. 158, 166; BVerwG, Beschl. v. 02.10.2013 - 4 BN 10/13 Rn. 7 m.w.N.). Unklar ist jedoch, ob die Festsetzung von Emissionskontingenten auch auf dieser Grundlage eine Gliederung des Baugebiets (Sondergebiets) voraussetzt. Dagegen sprechen zwar sowohl der Wortlaut der Regelung in § 11 Abs. 1 und Abs. 2 BauNVO und ihr systematischer Zusammenhang mit § 1 Abs. 4 BauNVO als auch die – freilich nicht rechtsverbindliche – Anmerkung 2 in Nummer 4.3 der DIN 45691, wo es ausdrücklich heißt, eine Gliederung sei in Sondergebieten entbehrlich. Unter Hinweis auf diese Anmerkung heißt es im Urt. d. OVG Münster vom 09.11.2012 aber sinngemäß nur, die in Gewerbe- und Industriegebieten obligatorische Gebietsgliederung gelte in Sondergebieten „nicht ohne Weiteres“ (OVG Münster, Urt. v. 09.11.2012 - 2 D 63/11.NE Rn. 171). Ähnlich undeutlich heißt es im Beschl. des BVerwG vom 02.10.2013, es stehe außer Frage, dass unter Festsetzungen aufgrund der §§ 10, 11 BauNVO „auch Festsetzungen nach dem Vorbild des § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO fallen (…), auch wenn § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO nicht ausdrücklich zur Gliederung nach den besonderen Eigenschaften von Betrieben und Anlagen, sondern nur zur Festsetzung der Art der Nutzung ermächtigt“. Bedeutet der ausdrückliche Bezug auf die Festsetzungen „nach dem Vorbild des § 1 Abs. 4 BauNVO“, dass die Festsetzung von Emissionskontingenten (doch) auch in Sondergebieten eine Gliederung voraussetzt? Entschieden hat das BVerwG in dem zitierten Beschluss allerdings, dass der Gemeinde auch im Sondergebiet die Festsetzung von Summenpegeln, die sich auf mehrere im Plangebiet ansässige Betriebe oder Anlagen beziehen, verwehrt ist (BVerwG, Beschl. v. 02.10.2013 - 4 BN 10/13 Rn. 7, 8). Das Verbot der Festsetzung von Summenpegeln ist jedoch eine andere Anforderung an die Rechtmäßigkeit von Emissionskontingenten als die Gliederung des jeweiligen Baugebiets, für das die Emissionskontingente festgesetzt werden. Sollte in einem Sondergebiet die Festsetzung von Emissionskontingenten ohne Gliederung des Baugebiets möglich sein, liegt die weitere Frage nahe, ob sich ein Sondergebiet bereits deshalb i.S.d. § 11 Abs. 1 BauNVO wesentlich von (z.B.) einem Gewerbegebiet unterscheidet, wo dies nicht zulässig ist, mit der Folge, dass Gemeinden zur Vermeidung des Erfordernisses der Gliederung des Baugebiets auf die Festsetzung eines Sondergebiets „Ungegliedertes Gewerbegebiet mit Emissionskontingenten“ ausweichen können. Für die Planungspraxis wäre dies hilfreich.
In gleicher Weise, wohl sogar erst recht, stellt sich die Frage nach dem Erfordernis einer Gliederung des Baugebiets zur Festsetzung von Emissionskontingenten bei vorhabenbezogenen Bebauungsplänen, in denen gemäß § 12 Abs. 3 Satz 1 HS. 1 BauGB die gesamte BauNVO und damit auch § 1 Abs. 4 BauNVO nicht gilt. So kann man ggf. auch den – allerdings nicht weiter erläuterten – Satz im Urt. d. VGH München verstehen, dass anstelle des (wegen der nach Auffassung des VGH München fehlerhaft festgesetzten Emissionskontingente unwirksamen) herkömmlichen Bebauungsplans „eine Neuplanung mit einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan“ in Betracht käme (VGH München, Urt. v. 28.07.2016 - 1 N 13.2678 Rn. 26). Ist die Festsetzung von Emissionskontingenten also in vorhabenbezogenen Bebauungsplänen ohne Gliederung zulässig?
Durch das Urt. d. BVerwG vom 07.12.2017 ist zwar geklärt, dass Emissionskontingente für verschiedene Geschosse nicht festgesetzt werden können. Ungeklärt bleibt jedoch auch insoweit, ob dies auch in Sondergebieten und in vorhabenbezogenen Bebauungsplänen gilt.
Eine gewisse Klarheit hat das Urt. d. BVerwG zwar auch zum Verständnis des § 1 Abs. 4 Satz 2 BauNVO gebracht. Diese Vorschrift – deren Bedeutung sich (auch) außerhalb der Festsetzung von Emissionskontingenten nicht ohne weiteres erschließt – verlangt nach Auffassung des BVerwG zum einen, dass entsprechenden Festsetzungen auch ein darauf gerichteter planerischer Wille der Gemeinde zugrunde liegt, der in geeigneter Weise im Bebauungsplan selbst oder in seiner Begründung auch dokumentiert sein muss. In der Begründung des aufzustellenden Bebauungsplans kann diese Dokumentation jedenfalls erfolgen. Für die Dokumentation im Bebauungsplan selbst kommen entsprechende Festsetzungen wegen des abschließenden Festsetzungskatalogs gemäß § 9 BauGB allerdings nicht in Betracht. Denkbar ist aber wohl ein entsprechender (rechtlich allerdings unverbindlicher) Hinweis. Dass neben den Festsetzungen auch solche Hinweise Gegenstand eines Bebauungsplans sein können, ist allgemein anerkannt.
Zum anderen verlangen Festsetzungen gemäß § 1 Abs. 4 Satz 2 BauNVO nach Auffassung des BVerwG, dass in dem anderen Gewerbegebiet („Ergänzungsgebiet“) keine Emissionsbeschränkungen gelten oder nur solche, die aber gleichwohl jeden gemäß § 8 BauNVO zulässigen Betrieb ermöglichen. Nach seinem Wortlaut verlangt § 1 Abs. 4 BauNVO dies allerdings nicht. Das BVerwG ist jedoch der Auffassung, es müsse gewährleistet sein, dass es in der Gemeinde jedenfalls ein Gewerbegebiet gebe, in dem nicht erheblich belästigende Gewerbebetriebe aller Art ihren Standort finden könnten. Dies sei dem Umstand geschuldet, dass auch bei Anwendung des § 1 Abs. 4 BauNVO die allgemeine Zweckbestimmung der Baugebiete zu wahren sei. Der Ausschluss bestimmter Arten von Nutzungen aus dem gesamten Baugebiet sei nur gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO möglich. Nach Auffassung des BVerwG gilt diese Beschränkung auch, wenn eine Gemeinde ein Baugebiet (also „intern“) gemäß § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO gliedert. Dies bedeutet, dass es entweder ein Teilgebiet ohne Emissionsbeschränkungen geben muss oder ein Teilgebiet, das zwar mit Emissionskontingenten belegt ist, die aber gleichwohl jeden gemäß § 8 BauNVO zulässigen Betrieb ermöglichen. Auch diese Vorgaben werfen (neue) Fragen auf:
Wie muss ein Emissionskontingent aussehen, das die Genehmigung aller gemäß § 8 BauNVO zulässiger Gewerbebetriebe ermöglicht? Die Praxis greift auf die Regelung in Nr. 5.2.3 der DIN 18005-1 zurück, die für den Fall, dass die Art der im Plangebiet unterzubringenden Anlagen nicht bekannt ist, für die Berechnung eines geplanten Industrie- oder Gewerbegebiets ohne Emissionsbegrenzung flächenbezogene Schallleistungspegel von 60 d(A) tags und nachts in Gewerbegebieten (und von 65 db(A) tags und nachts in Industriegebieten) vorschlägt. Ob dieser Ansatz (auch) im Sinne der Rechtsprechung des BVerwG sicherstellt, dass in einem Gewerbegebiet jeder gemäß § 8 BauNVO zulässige Betrieb auch immissionsschutzrechtlich zulässig ist, ist allerdings ebenfalls unklar. Eine andere – und rechtlich verbindliche – Vorgabe für Emissionskontingente, die jeden Gewerbe- oder Industriebetrieb ermöglichen, gibt es jedoch nicht. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Forderung des BVerwG nach einer jeden Gewerbebetrieb i.S.d. § 8 BauNVO ermöglichenden Emissionskontingentierung – jedenfalls auf der Grundlage der zitierten Schallleistungspegel der DIN 18005-1 – in der Planungspraxis vor allem deshalb erhebliche Schwierigkeiten macht, weil hier nicht zwischen den Schallleistungspegeln zur Tag- und zur Nachtzeit differenziert wird. Bei Zugrundelegung eines Schallleistungspegels in Gewerbegebieten von 60 db(A) auch zur Nachtzeit ist die Sicherstellung des (dann rechtlich geforderten) Schutzniveaus angrenzender (Wohn-)Bebauung aber häufig nur sehr schwer möglich, weil der maßgebliche Immissionsrichtwert der TA Lärm (auch) für Wohngebiete nachts um 15 db(A) geringer ist, als der Immissionsrichtwert tags (vgl. Nr. 6.1 d) der TA Lärm); diese Reduzierung ist aus schalltechnischer Sicht erheblich. Gleichwohl fordert ein – emissionskontingentiertes – Gewerbegebiet, in dem alle gemäß § 8 BauNVO zulässigen Gewerbebetriebe genehmigungsfähig sind, dass diese auch zur Nachtzeit Schallleistungspegel von 60 db(A) hervorrufen dürfen. Dass die Festsetzung von Emissionskontingenten an dieser Anforderung scheitert, ist aber in der Sache häufig bereits deshalb nicht sachgerecht, weil ein Betrieb auch zur Nachtzeit gar nicht erforderlich bzw. geplant ist, (auch) nicht von den anzusiedelnden Gewerbebetrieben selbst.
Auch die vom BVerwG geforderte Inbezugnahme des (baugebietsübergreifenden) Ergänzungsgebiets wirft mehrere Fragen auf. Reicht es aus, dass es in einer Gemeinde nur ein solches, möglicherweise sogar sehr kleines, Ergänzungsgebiet gibt, damit die Gemeinde in allen anderen Gewerbegebieten Emissionskontingente festsetzen kann? Ist/wäre das – nach einer in anderem Zusammenhang auch vom BVerwG verwendeten Formulierung (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.04.2010 - 4 B 78/09 Leitsatz 3) – nicht nur eine „bloße Förmelei“? Und was gilt, wenn das Ergänzungsgebiet nachträglich geändert und auch dort Emissionskontingente festgesetzt werden? Werden dann alle Bebauungspläne, die dieses Gebiet als Ergänzungsgebiet in Bezug genommen haben, unwirksam? Oder gilt im Hinblick auf ein solches Ergänzungsgebiet (deshalb) ein Verbot der Änderung, was dem Bauplanungsrecht aber jedenfalls grundsätzlich fremd ist? Und was gilt für die Bebauungspläne, die ein Ergänzungsgebiet in Bezug nehmen, das seinerseits unwirksam ist, wobei diese Unwirksamkeit sogar daraus folgen mag, dass hier keine Emissionskontingente festgesetzt wurden? Gerade auch mit dieser Begründung hat der VGH München in seiner dem Urt. d. BVerwG vom 07.12.2017 vorausgegangenen Entscheidung den hier streitgegenständlichen Bebauungsplan für unwirksam erklärt (vgl. VGH München, Urt. v. 28.07.2016 - 1 N 13.2678 Rn. 26). Schließlich ist im Hinblick auf die Ergänzungsgebiete noch auf die ebenfalls nicht abgeschlossene Diskussion hinzuweisen, ob als solche Ergänzungsgebiete nur in Bebauungsplänen festgesetzte Gewerbe- und Industriegebiete in Betracht kommen oder ob auch faktische Gewerbe- und Industriegebiete taugliche Ergänzungsgebiete i.S.d. § 1 Abs. 4 Satz 2 BauGB sein können (vgl. Bönker in: Bönker/Bischopink, BauNVO, Kommentar, 2014, § 1 Rn. 112 m.w.N.). Sollte letzteres der Fall sein, hätte dies voraussetzungsgemäß immerhin den Vorteil, dass dort (auch) Emissionskontingente nicht festgesetzt und diese Gebiete deshalb jedenfalls geeignet sind, diese vom BVerwG formulierte Anforderung zu erfüllen.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Der kurze Überblick zeigt: Ein bunter Strauß weiterer Fragen im Zusammenhang mit der Festsetzung von Emissionskontingenten ist ungeklärt und steht noch zur Entscheidung an. Die damit verbundene Rechtsunsicherheit für die Praxis ist erheblich.
Bereits vor dem Erlass der DIN 45691 wurde zu Recht darauf hingewiesen, dass das System der Geräuschkontingentierung in der Planungspraxis erhebliche Schwierigkeiten bereitet und eine enge Zusammenarbeit zwischen Gemeinde, Stadtplaner, Sachverständigen (Akustiker) und Juristen voraussetzt (vgl. Fischer/Tegeder, NVwZ 2005, 30, 34). Diese Erkenntnis ist weiterhin aktuell und gültig. Die Erarbeitung rechtssicherer Festsetzungen zu Emissionskontingenten bleibt eine Herausforderung. Trotz, teilweise sogar auch wegen, der inzwischen beachtlichen Zahl von obergerichtlichen und höchstrichterlichen Entscheidungen sind längst nicht alle Fragen geklärt, die sich bei der Festsetzung von Emissionskontingenten in der Planungspraxis stellen. Man wird deshalb die Prognose wagen können, dass auch weitere Bebauungspläne an der Festsetzung von Emissionskontingenten scheitern werden.
Diese Erkenntnis ist insbesondere auch deshalb misslich, weil an der Festsetzung von Emissionskontingenten in zahlreichen Fällen aber ein konkreter Bedarf besteht und mit solchen Festsetzungen sowohl für die emittierenden Gewerbegebiete als auch für deren (schutzbedürftige) Nachbarschaft in der Sache verträgliche und verlässliche Regelungen möglich sind. Eine (gute) Lösung für die weiterhin bestehende Rechtsunsicherheit wäre es deshalb, wenn der Gesetzgeber für die Festsetzung von Emissionskontingenten eine deutlich einfachere Rechtsgrundlage zur Verfügung stellen würde. Die derzeit geltende ist unnötig kompliziert und wird der praktischen Bedeutung der Festsetzung von Emissionskontingenten nicht gerecht.